La Carta de las Naciones Unidas

El estallido de la Segunda Guerra Mundial tuvo, entre otras consecuencias, el de que la Humanidad tuviera conciencia de la perentoria necesidad de crear mecanismos que impidieran que el mundo se viera sumergido de nuevo en un desastre de características similares. Antes del estallido de la guerra, había existido un organismo de ese tipo, la Sociedad de Naciones. Sin embargo, la política de los fascismos italiano y alemán –en buena medida ayudada por los temores y pasividades de las democracias- tuvo como resultado directo el de su eclipse, primero, y el de su final, después.

No deja por ello de ser significativo que el primer compromiso de establecer una nueva organización internacional quedara plasmado en la denominada Carta del Atlántico de 14 de agosto de 1941, un documento en que el presidente norteamericano Roosevelt, cuyo país aún no había entrado en guerra contra Alemania, y el primer ministro británico Churchill se comprometían a crear un sistema permanente y más amplio de seguridad general en el que deberían quedar engranadas todas las naciones en el plano económico.

En diciembre de 1941, el bombardeo japonés de Pearl Harbor provocó la entrada en guerra de Estados Unidos, lo que no sólo alteró el signo del conflicto, sino que además amplió la perspectiva del documento anterior y generó el concepto de Naciones Unidas, acuñado por Roosevelt. Éstas fueron identificadas con los 26 países que combatían en aquellos momentos contra el Eje y que firmaron la Declaración de las Naciones Unidas el 1 de enero de 1942.

Esta última circunstancia implicaba de manera nada encubierta que la nueva organización tenía una vocación de internacionalidad, pero que ese carácter internacional incluiría de manera irrenunciable la división del mundo en áreas de influencia relacionadas con los tres aliados más importantes en la causa anti-Eje. En 1943, en una conferencia celebrada en Moscú, se dieron los primeros pasos para proporcionar su forma definitiva a esta nueva organización y se firmó el 30 de octubre un acuerdo al respecto entre la URSS, Gran Bretaña y Estados Unidos además de China, a la que se contemplaba no como una gran potencia pero sí como el poder que tendría la posibilidad de sustituir en su dominio hegemónico al Japón. En noviembre del mismo año, en la conferencia de Teherán, Roosevelt, Churchill y Stalin volvieron a afirmar su voluntad de crear esa organización encaminada a desterrar el azote y el terror de la guerra.

En el otoño de 1944, representantes de las cuatro potencias se reunieron en Dumbarton Oaks, en Washington, y aprobaron un borrador de carta de las Naciones Unidas. El método de votación que debería seguir el Consejo de Seguridad se reveló entonces como el mayor problema en la medida en que de éste derivaría la puesta en práctica de las zonas de influencia que ya habían acordado las potencias. Esta cuestión no quedó resuelta hasta febrero de 1945 cuando Stalin, Roosevelt y Churchill se reunieron por última vez en la conferencia de Yalta y se aceptó la tesis estalinista del derecho al veto en cuestiones esenciales.

El 25 de abril de 1945, menos de dos semanas antes del final de la Segunda Guerra Mundial en Europa, se reunieron en San Francisco delegados de cincuenta países. El resultado fue la redacción de una carta que recogía los extremos bosquejados en Dumbarton Oaks y modificados en Yalta. Su aprobación se llevó a cabo el 25 de junio y su firma, el día siguiente. Una vez ratificada por la mayoría de los delegados, entró en vigor el 24 de octubre de 1945. El 10 de diciembre del mismo año, el Congreso de los Estados Unidos cursó una invitación a la ONU para que estableciera su sede en este país. La respuesta fue afirmativa y así, en agosto de 1946, se produjo un establecimiento provisional en Lake Success (Nueva York). A mediados de 1952, se produjo el traslado a su sede definitiva en Manhattan, donde se hallan actualmente la sala de la Asamblea General, el edificio del Secretariado, el edificio de Conferencias y la biblioteca Dag Hammarskjöld. Para aquel entonces, tanto la Carta de las Naciones Unidas como la Organización derivada de la misma ya habían comenzado a cambiar la historia.
 
En buena medida, la Carta de las Naciones Unidas es un documento asentado sobre notables contradicciones, derivadas del deseo de alumbrar una organización internacional con participación democrática de todas las naciones del mundo y, a la vez, de mantener la posición hegemónica de cinco potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial. Esa circunstancia provoca que exista en primer lugar un espíritu igualitario recogido en el Preámbulo de la Carta y en los Propósitos y Principios incluidos en el capítulo primero y, a la vez, un funcionamiento de carácter semihegemónico sometido a las grandes potencias descrito en los capítulos siguientes. Los propósitos pretenden ante todo mantener la paz mediante la adopción de medidas colectivas de seguridad:

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con esa finalidad: tomar medidas colectivas efectivas para la prevención y la eliminación de las amenazas contra la paz, y para la supresión de actos de agresión o de otras rupturas de la paz, y solucionar mediante medios pacíficos y de conformidad con la ley internacional las disputas internacionales o las situaciones que pudieran conducir a un quebrantamiento de la paz.

2. Desarrollar relaciones amistosas entre las naciones basadas en el respeto al principio de los derechos iguales y a la autodeterminación de los pueblos, y a tomar otras medidas apropiadas para fortalecer la paz universal;

3. Conseguir la cooperación internacional en la resolución de problemas internacionales y de carácter económico, social, cultural o humanitario, y promover y estimular el respeto en favor de los derechos humanos y de las libertades fundamentales para todos sin distinción de raza, sexo, lengua o religión, y

4. Ser un centro de armonización de las acciones de las naciones en la consecución de estos fines comunes.


El Artículo 2 de la Carta exige que los miembros solventen sus disputas de manera pacífica y que eviten el recurso a la guerra, aunque se insiste en que la Organización no intervendrá en los asuntos nacionales de cada país miembro. Los nuevos miembros son admitidos a propuesta del Consejo de Seguridad y deben ser aceptados por una mayoría de dos tercios en la Asamblea General.

El Capítulo III de la Carta establece la existencia de seis órganos principales, que son la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Tutela, el Tribunal Internacional de Justicia y el Secretariado o Secretaría General. En la Asamblea General (art.10-22) se hallan representados todos los estados miembros y constituye el principal organismo deliberativo de la ONU. Aunque la Asamblea es un órgano democrático que se reúne o bien anualmente en sesiones regulares o bien en sesiones especiales a petición de una mayoría de sus miembros o del Consejo de Seguridad, su carencia de poder es notable. De hecho, no tiene autoridad para imponer el cumplimento de sus resoluciones, que no pasan de ser recomendaciones a los Estados miembros. Semejante limitación –realmente esencial- apenas queda paliada por el hecho de que la Asamblea pueda establecer agencias y programas encargados de traducir sus recomendaciones a la práctica.

Una situación muy distinta es la que la Carta contempla para el Consejo de Seguridad (arts. 23-32). A diferencia de la Asamblea, este órgano se encuentra reunido en sesión permanente y, por su propia naturaleza, constituye la institución encargada de mantener la paz. Su constitución, sin embargo, no fue concebida como democrática, sino como hegemónica. Así, de sus 15 miembros, un tercio son fijos y con derecho a vetar las resoluciones aprobadas por la mayoría. Esos cinco miembros no son otros que las grandes potencias vencedoras de la Segunda Guerra Mundial: China, Francia, Gran Bretaña, Rusia y los Estados Unidos. Los dos tercios elegidos lo son por dos años y renovables en su mitad anualmente.

El Consejo Económico y Social (ECOSOC) (arts. 61-72) se reúne una vez al año y cuenta con 54 miembros. Éstos ejercen un mandato trianual y son renovados anualmente por tercios por la Asamblea General. Las funciones del ECOSOC son de tipo económico y social, como indica su nombre, y colaboran con él agencias como la OMS, la UNESCO, la FAO y la OIT que, en la práctica, disfrutan de una autonomía considerable.

El Consejo de Tutela (arts.75-91) aparece en la Carta como el órgano que debía supervisar la situación de once territorios sometidos a control colonial que se encontraban en régimen de fideicomiso en 1945. La emancipación total de estos territorios comenzó ya en la misma década en que se fundó la Organización de las Naciones Unidas, pero no concluyó hasta 1994, cuando el archipiélago de las Palau accedió a la independencia.

El Tribunal Internacional de Justicia (arts.92-96) tiene, siguiendo una tradición anterior a la guerra, su sede en La Haya (Holanda) y constituye el organismo judicial, y también consultivo, de la organización. Está compuesto por quince jueces elegidos por la Asamblea General y el consejo de Seguridad por un mandato de nueve años.

Finalmente, el Secretariado General (arts. 97-101) es un organismo concebido al servicio de los demás pertenecientes a la ONU como ejecutor de las decisiones de los mismos. Al frente del Secretariado se encuentra el Secretario General, que es nombrado por la Asamblea General pero siguiendo una recomendación del Consejo de Seguridad.

La existencia de la ONU ha sido objeto de ataques desde el inicio de su fundación. Se ha insistido en su escaso poder operativo para llevar a cabo los objetivos que los artículos 33 a 38 de la Carta atribuyen al Consejo de Seguridad y que pueden resumirse en la resolución de los conflictos internacionales por medios pacíficos, como las negociaciones, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y la vía legal. Resulta obvio que la existencia de la ONU no ha significado el final de las guerras y que incluso éstas han sido, y son, más numerosas ahora que en 1945. Con todo, no debería afirmarse que la Carta haya sido un documento totalmente estéril. De hecho, puede decirse que ha cambiado la historia de manera decisiva al menos en cuatro aspectos: la determinación de la hegemonía compartida, la intervención en determinados conflictos para lograr su detención o su extensión, la descolonización y la ayuda internacional.

En primer lugar, es obvio que la ONU proporcionó, sobre todo a los dos grandes vencedores de la Segunda Guerra Mundial, un escenario desde el que hacer presente el nuevo orden mundial emergido del conflicto, pero también un medio para que sus diferencias no pasaran del enfrentamiento diplomático. El mecanismo del veto proporcionó, en términos generales, una vía para impedir que cualquiera de los grandes poderes lograra imponer sus decisiones al otro o quebrara el equilibrio fraguado en las conferencias de Teherán, Yalta o Potsdam.

En segundo lugar, la Carta permitió que determinados conflictos quedaran localizados o incluso se detuvieran en condiciones de relativa solución. Así, cuando las tropas de Corea del Norte atacaron el Sur el 25 de junio de 1950, la organización (aprovechando la ausencia en el Consejo de Seguridad del representante de la URSS) respondió creando un ejército bajo mando de la ONU y dirección real de Estados Unidos que impidió que triunfara la invasión y que finalmente, logró que se volviera a la situación previa a ésta con la firma del armisticio el 27 de julio de 1953. La guerra de Corea fue en buena medida un precedente (hasta cierto punto con éxito) de lo que serían otras intervenciones de la ONU para preservar la paz. Las intervenciones de la ONU en zonas especialmente conflictivas se han extendido así a Oriente Medio desde 1956, Chipre desde 1964, Congo desde 1960 hasta 1964, Angola, Sáhara Occidental, Sudáfrica, Mozambique, Camboya, las guerras del Golfo, Somalia, la antigua Yugoslavia…

Con todo, posiblemente donde el influjo de la ONU ha sido mayor es en el terreno de la descolonización. De hecho, el artículo 73 de la Carta constituyó una promesa de emancipación para todas las colonias existentes al final de la Segunda Guerra Mundial y, en términos generales, esa promesa no tardó en comenzar a hacerse realidad. Cuando en los años sesenta entraron a formar parte de la ONU un conjunto de Estados que habían accedido recientemente a la independencia, la mayoría de la Asamblea votó a favor de ampliar los objetivos del artículo 73, que condenaba el colonialismo. Es discutible si los imperios coloniales se hubieran desintegrado o no de no existir la ONU, pero, en cualquier caso, y sea cual sea la respuesta que se dé, lo cierto es que la organización prestó un apoyo esencial a la descolonización. No sólo es que algunas de las cuestiones más candentes se solventaron ya en la década de los cuarenta (como el caso de la partición de Palestina en dos Estados, uno árabe y otro judío, o en el de la independencia de la India) sino que en adelante el proceso se mantuvo imparable hasta sus últimas consecuencias.

En el caso de las colonias portuguesas en África, por ejemplo, ya durante los años sesenta tanto el Consejo de Seguridad como la Asamblea General condenaron a la metrópoli y a partir de agosto de 1974 el Gobierno portugués inició un proceso que tuvo como consecuencia la independencia de Guinea-Bissau (10 de septiembre de 1974), Mozambique (25 de junio de 1975), Cabo Verde (5 de julio), Santo Tomé y Príncipe (12 de julio) y Angola (11 de noviembre de 1975). De manera similar, el Gobierno de la minoría blanca de Rhodesia del Sur fue condenado en 1965 por la Asamblea General y en 1980 pasó a ser un régimen de mayoría negra denominado Zimbabwe. En el caso de Namibia, ya en 1962 el Tribunal Internacional de Justicia declaró ilegal la aplicación de la política del apartheid y en 1971 dictó una resolución similar relativa a la continuación de la presencia surafricana en el territorio. En diciembre de 1988, Sudáfrica accedió de modo oficial a permitir que Namibia accediera a la independencia, y se llegó formalmente a esa situación el 21 de marzo de 1990.

Dentro de esa misma lucha contra el colonialismo, hay que incluir el acoso a que la ONU sometió durante décadas al régimen de apartheid. A partir de 1971, Sudáfrica no pudo participar en la Asamblea General y en 1977 el Consejo de Seguridad estableció un embargo de armas obligatorio a Sudáfrica. En 1991 quedó derogada la base legal del apartheid y en 1993, tras producirse las primeras reuniones entre blancos y gente de color para establecer las bases de una nueva constitución, la ONU decretó el final de las sanciones.

Finalmente, la ONU ha desempeñado un papel que no siempre es estimado en lo suficiente en la tarea de paliar las calamidades que asolan a los países miembros a través de organizaciones como el PNUD, la UNICEF y la UNCTAD. Sin embargo, como en el caso de la contraposición entre la democrática Asamblea General y el hegemónico Consejo de Seguridad, estas organizaciones se encuentran en buena medida sometidas al control de las naciones más poderosas. Así, la propuesta de países del Tercer Mundo encaminada en 1952 a crear un Fondo Especial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico fue malograda por la acción de los países más desarrollados, que han preferido actuar a través del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), en el que las decisiones no se toman democráticamente, sino en función de la escala de las contribuciones de sus miembros. De esta manera, las instituciones financieras de los países industrializados, como principales contribuyentes, conservan la mayoría en lo que al voto se refiere.

Aunque se critica con frecuencia la efectividad de las resoluciones de la ONU, lo cierto es que en no pocas ocasiones su papel ha sido cuestionado precisamente por los países más afortunados económicamente, que consideran que se ha convertido en un instrumento demasiado poderoso de presión de las naciones tercermundistas. Semejante juicio (que en algún caso ha llevado a suspender las ayudas económicas a la organización) seguramente es exagerado, pero, a la vez, indica que el papel ejercido por ella no es tan mínimo como se indica habitualmente.

Ciertamente, la Carta fundacional no ha logrado contemplar el triunfo de todos sus planteamientos y objetivos. Sin embargo, nadie puede negar que ha cambiado la historia. La creencia en la necesidad de una fuerza internacional de intervención así como su articulación en casos concretos, la colaboración internacional en la ayuda a niños y refugiados, la conjuración del peligro de un holocausto nuclear, la descolonización, la conciencia identitaria de un Tercer Mundo, el final del apartheid y el cuestionamiento del orden económico mundial y de sus efectos sobre el medio ambiente no se han debido única y exclusivamente a la Carta y a la organización derivada de ella. Sin embargo, sin ambas habrían sido más arduas y difíciles y quizá en algún caso imposibles.